【基本案情】

　　2013年4月，江苏省某投资发展有限公司（以下简称投资公司）未经政府土地行政主管部门批准，非法占用某村农用地19323.9平方米建造停车场。其中园地450平方米，坑塘水面18872.9平方米。

　　2018年7月13日，原某市国土资源局依据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第四十二条的规定，对投资公司作出行政处罚：责令退还非法占用的19323.9平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款289858.5元。

　　原某市国土资源局于2018年7月16日向投资公司送达行政处罚决定书，并于2019年1月7日、2019年1月22日分别向该公司送达履行行政处罚决定催告书。因投资公司在法定期限内既不申请行政复议，又不向人民法院提起诉讼，也不履行行政处罚决定所确定的全部义务。某市自然资源和规划局（机构改革后原某市国土资源局职能并入该局）于2019年4月15日向某市某区人民法院申请强制执行。某区人民法院于2019年4月29日裁定准予强制执行，由某区政府组织实施。

　　2019年6月6日，某区政府发出《关于组织实施土地违法案件强制执行的通知》，委托该区某镇政府组织实施。某镇政府组织拆除了部分非法占用土地上的建筑物和设施，恢复了部分土地，但被占用土地上仍建有停车场在运行。

　　【检察机关监督情况】

　　某区人民检察院在非法占用农用地非诉行政执行专项监督中发现本案线索，遂依职权启动监督程序。

　　一是开展现场调查。检察机关调阅了法院非诉执行卷宗，依托该院与区自然资源和规划部门建立的信息共享机制，查阅《测绘成果报告》《土地利用现状图》（局部），询问投资公司负责人，现场勘察涉案地块。查清在法院裁定准予强制执行后，由于地块周边企业物流需求大导致涉案地块上建设的停车场一直没有拆除，客观上导致某镇政府面临公共政策与强制执行的难题。

　　二是选择行政检察监督方式，建议某镇政府拆除停车场。鉴于本案中区政府依据土地管理法委托镇政府具体实施行政强制执行，而事实上土地管理法未赋予任何行政机关强制执行的权力。目前最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》仅确立了国有土地上房屋征收领域以“裁执分离”模式为主导的强制执行方式，违法占地领域的裁执分离属于探索范围。某市人民政府法制办在《关于印发行政复议行政审判联席会议纪要的通知》中规定，国土资源行政主管部门对其所作行政处罚决定申请人民法院强制执行的，涉及建筑物拆除、责令交出土地等，裁定由县级人民政府组织实施强制执行，县级人民政府可以根据本地实际、委托当地乡镇政府组织实施。某区法院也是根据该文件裁定由某区政府组织实施，但根据职权法定原则，行政机关无法直接依据该文件获得行政非诉强制执行职权，法院采取的是一案一裁定，区政府获得的是个案执行权。因此，本案中某区政府和某镇政府并未承担行政法意义上的强制执行职责，也不能因执行不到位而认定行政机关未依法履行职责，从而该案不宜从行政公益诉讼的角度对行政机关开展监督。

　　同时，本案中某镇政府未能将被占土地上的停车场拆除并恢复原状，是因为周围企业物流急需该停车场的客观原因。因此，检察机关决定采用检察建议进行监督。针对镇政府拆除停车场会造成企业物流停车混乱，不拆除停车场又没有完成区政府委托的任务的难题，检察机关指出该停车场位于高架桥下，大量重型货运车辆的行驶停靠对高架桥桥梁结构带来安全影响，来往货车频繁违规占用停车场外道路又频发交通事故，因此拆除停车场符合公共利益最大化要求。

　　三是运用圆桌会议等方式，推进依法治理。检察机关多次与镇政府、区自规部门、投资公司、物流企业、周边商户等召开圆桌会议，明确在国家开展农村乱占耕地建房专项整治工作的大背景下，非法占用农用地建设营利性停车场既对国家粮食安全造成威胁，也对立交桥、公共交通安全等带来负面影响，而周边物流企业的停车诉求应通过政府统一、合法的规划予以解决保障。某镇政府高度重视，周边商户非常理解，检察建议得到了全面采纳与落实。目前，涉案地块上停车场已全部拆除，涉案的19323.9平方米农用地全部恢复原状。

　　【指导意义】

　　合理选择检察监督路径，需要厘清行政非诉执行监督与行政公益诉讼的履职边界。在国家利益或社会公共利益受到损害时，检察机关究竟是采取行政检察建议的方式还是行政公益诉讼开展监督，需要予以厘清。行政机关对于公益损害情形不负有行政法上的职责义务，或者行政机关为维护或恢复公益尚处于公共决策过程中，检察机关应当以行政检察方式建议行政机关强化社会治理为妥，同时采取多元共治的方式，加强沟通协调，共同推进行政非诉执行工作，实现对国家利益和社会公共利益的维护。